2020-01-07 10:12:00 来源: 北京市人民政府网站 浏览:189
北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
京政办发〔2019〕23号
各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)精神，推进法治政府建设，规范行政权力运行，经市政府同意，现提出如下实施意见。
一、指导思想和总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行行政规范性文件合法性审核机制，维护法制统一，提高政府公信力。
（二）总体要求
1.明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制。
2.坚持“谁制定、谁负责”，明确各级人民政府及其部门的主要负责同志是本单位行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，切实加强对合法性审核工作的领导。
3.坚持应审尽审，确保所有行政规范性文件均纳入合法性审核范围，实现审核全覆盖。
4.坚持底线思维，严格审核要求，确保行政规范性文件合法、有效。
二、完善行政规范性文件合法性审核工作机制
（三）审核范围
1.行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
2.本市行政规范性文件均纳入合法性审核范围，其可以采取“决定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意见”等文种。适用于行政机关或者其所属事业单位内部有关人事、财务、外事、保密、表彰奖惩、办公制度及程序、机构编制等事项的管理规范以及会议纪要、工作方案、规划计划、请示报告、批复等不属于行政规范性文件。
3.市和区人民政府及其部门、乡镇人民政府和街道办事处以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以依照法定权限制定行政规范性文件。临时性机构、议事协调机构、内设机构、派出机构不得制定行政规范性文件,但法律法规另有规定的除外。行政规范性文件制定主体清单由市、区人民政府办公机构分别负责编制，并实行动态管理。
（四）审核主体
各级人民政府及其部门制定的行政规范性文件均应当经本级政府、本部门的合法性审核工作机构(以下统称审核机构)审核：
1.以市、区人民政府或者市、区人民政府办公机构名义印发的行政规范性文件，以及经市、区人民政府批准以市、区人民政府部门名义印发的行政规范性文件，由同级政府法制部门进行合法性审核。起草单位报送同级政府审核机构前，应当先行经本单位审核机构合法性审核。
2.市、区人民政府部门制定的行政规范性文件，由本部门审核机构进行合法性审核；多个部门联合制定的行政规范性文件，由牵头部门审核机构负责对行政规范性文件进行合法性审核。
3.乡镇人民政府和街道办事处已明确专门审核机构的，其制定的行政规范性文件由专门审核机构进行合法性审核;尚未明确专门审核机构的,由区人民政府根据本区实际确定承担合法性审核工作的机构。
（五）审核要求
一是报审材料。提请合法性审核的，应当按照规定报送下列材料：
1.送审函、行政规范性文件送审稿及起草说明。起草说明应当包括制定背景、行政管理实践、集体讨论或者领导批示指示情况等内容，同时重点说明有关创新、细化完善或者与上位法、上级政策文件不尽一致的内容。
2.制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文件。起草单位应当全文提供相关依据，指明具体条款、段落，并与送审稿具体内容相对应。审核机构根据需要可以要求起草单位对依据引用情况作出说明。送审稿未标注密级，但制定依据为涉密文件、内部文件的，应当同时报送本单位保密机构的保密审查意见。
3.履行征求意见、评估论证程序的说明材料。
4.起草单位提请市、区人民政府审核机构审核的行政规范性文件，除上述报审材料外，还需报送本单位审核机构的合法性审核意见；行政规范性文件内容涉及市场主体经济活动的，还应当提交本单位或者相关公平竞争审查机构的审核意见。
5.由市、区人民政府部门起草并报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，还需提交前期就发文形式与市、区人民政府办公机构沟通并形成一致意见的说明材料。
6.审核机构要求的其他材料。
审核机构应当对送审文件是否属于行政规范性文件以及送审材料是否完备、规范等进行审核，对于送审文件不属于合法性审核范围的，予以退回；对于报审材料不符合要求的，可以退回起草单位补充材料。审核机构在合法性审核过程中需要起草单位补充说明情况、提供依据材料、协助安排调研的，起草单位应当积极配合，并及时予以办理。对于未如实提供有关情况致使合法性审核意见错误导致严重后果的，由起草单位承担相应责任。
二是审核内容。审核机构应当认真履行合法性审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：
1.制定主体是否适格；
2.是否超越制定机关法定职权；
3.是否符合宪法、法律、法规、规章和政策文件；
4.是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
5.是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；
6.是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者缩减本单位法定职责的情形；
7.是否违反行政规范性文件制定程序。
三是审核时限。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，但为预防、应对和处置突发事件，执行上级机关的紧急命令、决定或者市政府有特殊要求需要立即制定行政规范性文件等情形除外。起草单位补充说明情况或者提供材料等时间不计入合法性审核时限。
四是审核意见。审核机构应当提出书面合法性审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充。对合法性审核意见，起草单位与审核机构存在重大分歧，经协调仍未能达成一致的，起草单位应当在提请集体审议时详细说明情况、理由和依据。
（六）审核方式
1.审核机构可以根据工作需要采用多种方式进行合法性审核，提高审核质量和效率。对于重大复杂的行政规范性文件，经起草单位邀请，审核机构可提前参与，了解掌握相关情况；对影响面广、社会关注度高、牵涉疑难法律问题的行政规范性文件，可以采取座谈会、论证会等方式听取有关方面意见，但时间不计入合法性审核时限。
2.审核机构要充分发挥外聘政府法律顾问作用，建立健全外聘政府法律顾问协助合法性审核机制。审核机构对外聘政府法律顾问出具的法律意见，应当认真研究，在综合分析的基础上，形成正式合法性审核意见，不能直接以外聘政府法律顾问的意见作为审核机构的合法性审核意见。
（七）审核责任
1.各级人民政府及其部门要充分发挥合法性审核机制对行政规范性文件合法、有效的把关作用，不能以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交集体审议，各级人民政府及其部门的办公机构不得安排会议审议。已经集体审议通过的行政规范性文件草案，审核机构不再进行合法性审核。集体审议未通过，需要进行重大修改的行政规范性文件草案，应当由起草单位在修改后重新履行合法性审核程序。
2.审核机构未严格履行合法性审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员责任。
（八）审核管理信息平台
行政规范性文件的制定机关和审核机构要积极探索利用信息化手段，推进行政规范性文件合法性审核机制建设，充分利用大数据技术和资源，完善合法性审核管理信息平台，统一格式、文本等各项管理要求，建立合法性审核台账，加强对合法性审核数据的统计分析，切实提高合法性审核实效。
三、落实行政规范性文件审核保障措施
（九）加强组织领导
各地区、各部门要充分认识全面推行行政规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为确保本地区、本部门行政规范性文件合法、有效的第一责任人，要认真落实合法性审核责任，每年定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合自身实际，按照合法性审核要求，研究制定本地区、本部门具体落实措施，进一步完善工作制度，确保各项工作落实到位。要深入贯彻落实党中央、国务院以及市委、市政府关于精简会议、文件的有关要求，加强对行政规范性文件制定工作的统筹,从严控制发文数量。
（十）明确审核机构和人员
各地区、各部门要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，明确专门机构或者相关机构负责合法性审核工作，将政治强、业务精、素质高的人员配备到合法性审核工作岗位，确保合法性审核工作力量与工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，将合法性审核工作岗位作为培养、锻炼、考察干部的重要平台，建立健全定期培训和工作交流制度，全面提升合法性审核人员的综合素质和能力。
（十一）强化指导监督
市、区人民政府要将行政规范性文件合法性审核机制建设以及合法性审核工作纳入依法行政考核，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依法依纪问责。市、区人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导和监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关通报本地区、本部门合法性审核工作情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。
市政府法制部门负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导本市行政规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。
法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当按照以上规定执行。
制定行政规范性文件属于重大行政决策事项的，按照《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号)的相关程序执行。
本实施意见自印发之日起实施，《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》(京政办发〔2011〕73号)同时废止。
北京市人民政府办公厅
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)精神，推进法治政府建设，规范行政权力运行，经市政府同意，现提出如下实施意见。
一、指导思想和总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行行政规范性文件合法性审核机制，维护法制统一，提高政府公信力。
（二）总体要求
1.明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制。
2.坚持“谁制定、谁负责”，明确各级人民政府及其部门的主要负责同志是本单位行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，切实加强对合法性审核工作的领导。
3.坚持应审尽审，确保所有行政规范性文件均纳入合法性审核范围，实现审核全覆盖。
4.坚持底线思维，严格审核要求，确保行政规范性文件合法、有效。
二、完善行政规范性文件合法性审核工作机制
（三）审核范围
1.行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
2.本市行政规范性文件均纳入合法性审核范围，其可以采取“决定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意见”等文种。适用于行政机关或者其所属事业单位内部有关人事、财务、外事、保密、表彰奖惩、办公制度及程序、机构编制等事项的管理规范以及会议纪要、工作方案、规划计划、请示报告、批复等不属于行政规范性文件。
3.市和区人民政府及其部门、乡镇人民政府和街道办事处以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以依照法定权限制定行政规范性文件。临时性机构、议事协调机构、内设机构、派出机构不得制定行政规范性文件,但法律法规另有规定的除外。行政规范性文件制定主体清单由市、区人民政府办公机构分别负责编制，并实行动态管理。
（四）审核主体
各级人民政府及其部门制定的行政规范性文件均应当经本级政府、本部门的合法性审核工作机构(以下统称审核机构)审核：
1.以市、区人民政府或者市、区人民政府办公机构名义印发的行政规范性文件，以及经市、区人民政府批准以市、区人民政府部门名义印发的行政规范性文件，由同级政府法制部门进行合法性审核。起草单位报送同级政府审核机构前，应当先行经本单位审核机构合法性审核。
2.市、区人民政府部门制定的行政规范性文件，由本部门审核机构进行合法性审核；多个部门联合制定的行政规范性文件，由牵头部门审核机构负责对行政规范性文件进行合法性审核。
3.乡镇人民政府和街道办事处已明确专门审核机构的，其制定的行政规范性文件由专门审核机构进行合法性审核;尚未明确专门审核机构的,由区人民政府根据本区实际确定承担合法性审核工作的机构。
（五）审核要求
一是报审材料。提请合法性审核的，应当按照规定报送下列材料：
1.送审函、行政规范性文件送审稿及起草说明。起草说明应当包括制定背景、行政管理实践、集体讨论或者领导批示指示情况等内容，同时重点说明有关创新、细化完善或者与上位法、上级政策文件不尽一致的内容。
2.制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文件。起草单位应当全文提供相关依据，指明具体条款、段落，并与送审稿具体内容相对应。审核机构根据需要可以要求起草单位对依据引用情况作出说明。送审稿未标注密级，但制定依据为涉密文件、内部文件的，应当同时报送本单位保密机构的保密审查意见。
3.履行征求意见、评估论证程序的说明材料。
4.起草单位提请市、区人民政府审核机构审核的行政规范性文件，除上述报审材料外，还需报送本单位审核机构的合法性审核意见；行政规范性文件内容涉及市场主体经济活动的，还应当提交本单位或者相关公平竞争审查机构的审核意见。
5.由市、区人民政府部门起草并报请本级人民政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，还需提交前期就发文形式与市、区人民政府办公机构沟通并形成一致意见的说明材料。
6.审核机构要求的其他材料。
审核机构应当对送审文件是否属于行政规范性文件以及送审材料是否完备、规范等进行审核，对于送审文件不属于合法性审核范围的，予以退回；对于报审材料不符合要求的，可以退回起草单位补充材料。审核机构在合法性审核过程中需要起草单位补充说明情况、提供依据材料、协助安排调研的，起草单位应当积极配合，并及时予以办理。对于未如实提供有关情况致使合法性审核意见错误导致严重后果的，由起草单位承担相应责任。
二是审核内容。审核机构应当认真履行合法性审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：
1.制定主体是否适格；
2.是否超越制定机关法定职权；
3.是否符合宪法、法律、法规、规章和政策文件；
4.是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
5.是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；
6.是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者缩减本单位法定职责的情形；
7.是否违反行政规范性文件制定程序。
三是审核时限。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，但为预防、应对和处置突发事件，执行上级机关的紧急命令、决定或者市政府有特殊要求需要立即制定行政规范性文件等情形除外。起草单位补充说明情况或者提供材料等时间不计入合法性审核时限。
四是审核意见。审核机构应当提出书面合法性审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充。对合法性审核意见，起草单位与审核机构存在重大分歧，经协调仍未能达成一致的，起草单位应当在提请集体审议时详细说明情况、理由和依据。
（六）审核方式
1.审核机构可以根据工作需要采用多种方式进行合法性审核，提高审核质量和效率。对于重大复杂的行政规范性文件，经起草单位邀请，审核机构可提前参与，了解掌握相关情况；对影响面广、社会关注度高、牵涉疑难法律问题的行政规范性文件，可以采取座谈会、论证会等方式听取有关方面意见，但时间不计入合法性审核时限。
2.审核机构要充分发挥外聘政府法律顾问作用，建立健全外聘政府法律顾问协助合法性审核机制。审核机构对外聘政府法律顾问出具的法律意见，应当认真研究，在综合分析的基础上，形成正式合法性审核意见，不能直接以外聘政府法律顾问的意见作为审核机构的合法性审核意见。
（七）审核责任
1.各级人民政府及其部门要充分发挥合法性审核机制对行政规范性文件合法、有效的把关作用，不能以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交集体审议，各级人民政府及其部门的办公机构不得安排会议审议。已经集体审议通过的行政规范性文件草案，审核机构不再进行合法性审核。集体审议未通过，需要进行重大修改的行政规范性文件草案，应当由起草单位在修改后重新履行合法性审核程序。
2.审核机构未严格履行合法性审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员责任。
（八）审核管理信息平台
行政规范性文件的制定机关和审核机构要积极探索利用信息化手段，推进行政规范性文件合法性审核机制建设，充分利用大数据技术和资源，完善合法性审核管理信息平台，统一格式、文本等各项管理要求，建立合法性审核台账，加强对合法性审核数据的统计分析，切实提高合法性审核实效。
三、落实行政规范性文件审核保障措施
（九）加强组织领导
各地区、各部门要充分认识全面推行行政规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为确保本地区、本部门行政规范性文件合法、有效的第一责任人，要认真落实合法性审核责任，每年定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合自身实际，按照合法性审核要求，研究制定本地区、本部门具体落实措施，进一步完善工作制度，确保各项工作落实到位。要深入贯彻落实党中央、国务院以及市委、市政府关于精简会议、文件的有关要求，加强对行政规范性文件制定工作的统筹,从严控制发文数量。
（十）明确审核机构和人员
各地区、各部门要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，明确专门机构或者相关机构负责合法性审核工作，将政治强、业务精、素质高的人员配备到合法性审核工作岗位，确保合法性审核工作力量与工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，将合法性审核工作岗位作为培养、锻炼、考察干部的重要平台，建立健全定期培训和工作交流制度，全面提升合法性审核人员的综合素质和能力。
（十一）强化指导监督
市、区人民政府要将行政规范性文件合法性审核机制建设以及合法性审核工作纳入依法行政考核，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依法依纪问责。市、区人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导和监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关通报本地区、本部门合法性审核工作情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。
市政府法制部门负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导本市行政规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。
法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当按照以上规定执行。
制定行政规范性文件属于重大行政决策事项的，按照《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号)的相关程序执行。
本实施意见自印发之日起实施，《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》(京政办发〔2011〕73号)同时废止。
北京市人民政府办公厅
2019年12月31日
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